ОХРАНА. Интернет-газета о безопасности. Публикации. "Реформа МВД" и кризис "регулярного государства" в России

Смутному времени, как правило, предшествует время мутное, время тоскливого беспокойства и напряженной неопределенности. Бесконечное ожидание перемен в сочетании с полным нежеланием и неспособностью что-либо предпринять для того, чтобы перемены произошли, являются непременными атрибутами этого времени.

Ничто так не характеризует современную Россию, как разглагольствования на тему милицейской реформы. В дискуссии о «реформе МВД» русская действительность отразилась во всей своей трагикомичной противоречивости. У этой дискуссии много поводов, но мало причин. Власть работой милиции на самом деле довольна. Общество также пока очень далеко от мыслей о реформе. В нем зреет глухое раздражение жизнью вообще и милицией в частности. Не любить, однако, не значит - желать реформы. Создается впечатление, что власть и общество просто хотят на эту тему поговорить.

Непосредственным поводом для начала разговоров о реформе послужила серия гротескных преступлений, совершенных сотрудниками милиции в 2009 году. Неестественный, театрально злодейский характер этих преступлений создал имиджевую проблему для власти, которую той пришлось решать, имитируя движение к реформам. Это, в свою очередь, послужило сигналом для авантюристов всех мастей, которые восприняли такое движение как повод свести с милицией счеты и как возможность «порешать» свои собственные проблемы. Так возникли два достаточно непрозрачных потока, которые затопили собою дискуссионное поле.

Официальная кампания с самого начала была сбалансированной и нацеленной на утилизацию избыточного общественного раздражения. Она началась сдержанной дискуссией в «Российской газете» и закончилась Указом Президента РФ, который благоразумно передал дело реформирования МВД в руки самого МВД.

Зато неофициальная кампания превзошла всякие ожидания. Ее начало было положено «разоблачительным» роликом, размещенным новороссийским майором Алексеем Дымовским в Интернете. В течение нескольких недель у Дымовского появились десятки последователей практически во всех регионах страны, которые выкладывали в Интернет компрометирующие милицию материалы. Следующие один за другим аресты «правдолюбцев» только подогревают интерес к этому народному творчеству. Апофеозом кампании можно считать заявление депутата Андрея Макарова о необходимости ликвидировать МВД.

Эта «авантюрная» кампания породила у здравомыслящей части общества нечто вроде аллергической реакции на саму дискуссию о реформе МВД. В наиболее острой форме эта реакция проявилась в статье председателя Конституционного суда РФ Валерия Зорькина, который сравнил нападки на милицию с разрушительной силой «перестройки» и предрек, что следствием этих нападок может стать распад государственности и погружение России в хаос.

Разделяя обеспокоенность Валерия Зорькина очевидной недобросовестностью и поверхностью текущей критики российского МВД, я должен, однако, сказать, что это само по себе не является поводом, чтобы оставлять МВД вне критики. Защищая милицию от глупых и спекулятивных высказываний, необходимо, тем не менее, трезво и беспристрастно оценить ее нынешнее состояние и способность выполнять возложенные на нее конституционные функции.

Во-первых, перефразируя Гегеля, можно сказать, что каждое общество имеет ту милицию, которую заслуживает. Милиция - это зеркало современной русской жизни, в которое общество, однако, предпочитает не смотреть, а когда смотрит, то себя в нем не узнает. Тем не менее, милиционеры - не марсиане, и их не завезли в Россию на космическом корабле. Более того, сегодня наша милиция, наспех комплектуемая выходцами из всех слоев общества, народна как никогда ранее. И пресловутый милицейский произвол есть лишь отражение той общей атмосферы произвола, которая царит сегодня в русском обществе.

Во-вторых, язык не поворачивается говорить о полной неэффективности милиции. Полная неэффективность милиции в современной России, - это начало гражданской, криминальной войны. Те, кто говорят о полной неэффективности МВД, просто не обладают достаточно развитым воображением. Это не позволяет им представить, во что превратилась бы их жизнь, если бы милиция вообще не выполняла свои функции.

И, наконец, в-третьих, и это самое главное, дело вовсе не в милиции. Непонятно вообще, почему именно милиция оказалась в центре общественного внимания. «Правила игры», по которым играют милиционеры, созданы не ими. Как писал Илья Эренбург, в России принято ругать извозчика за то, что телегу трясет на ухабах плохой дороги.

Наблюдения за жизнью «людей в погонах» заставляют задуматься над «эффектом матрицы». Морально-нравственный облик русского милиционера вполне себе соответствует усредненному «русскому стандарту». В милицию на работу приходят вовсе не «отпетые мошенники», а обычные «русские парни», которым, как правило, мама с папой в детстве говорили правильные слова о том, что красть грешно, а бить слабых и беззащитных некрасиво. Но, попадая в атмосферу, которая царит сегодня в милицейской среде, они преображаются. А те, кто не может привыкнуть, уходят. Поэтому менять нужно не людей, а правила. Правила же задаются извне.

Главная проблема российской милиции в том, что она не является самостоятельной правоохранительной структурой и не исполняет в полном объеме возложенные на нее конституцией и законами функции. МВД – это роскошная декорация, прикрывающая сегодня деятельность российского ФСБ. В этом смысле любой разговор о реформе МВД бессмыслен. Что решает реформа ведомства, которое уже давно ничего по существу не решает?

Конфликт между МВД и ФСБ в той или иной степени запрограммирован законодательно. Существует определенное противоречие между компетенцией оперативных служб ФСБ, которая законом об этой организации определена очень широко (борьба с преступностью – то есть со всем, чем угодно) и компетенцией следствия ФСБ, которая ограничена Уголовно-процессуальным кодексом рамками пусть и слишком широкого (на мой взгляд) но все-таки вполне определенного круга преступлений. В переводе с юридического на бытовой язык это означает, что сотрудники ФСБ могут влезть в любое уголовное дело, но не могут сами довести его до суда, так как лишены права расследовать очень многие виды преступлений, включая такие специфические, как налоговые правонарушения.

На практике это проблема оказалась решена тем, что ФСБ полностью подмяла под себя МВД и Следственный комитет при Прокуратуре РФ, которые как раз и обладают необходимыми полномочиями по расследованию большей части тех преступлений, прежде всего – экономических, которыми сотрудники ФСБ интересуются теперь в первую очередь. Образно выражаясь, МВД, находясь в полностью подчиненном положении у ФСБ, сегодня выполняет компенсаторную роль, восполняя недостающую ФСБ компетенцию по расследованию отдельных категорий преступлений. Милиция - это мягкая перчатка, надетая на жесткую руку чекистов.

Взаимодействие между МВД и ФСБ – это главный, если не единственный вопрос, который имеет смысл сегодня обсуждать, говоря о милицейской реформе. Формально они являются «параллельными структурами», каждая из которых действует в пределах своей компетенции, установленной законом. Действительность очень далека от этого идеала. ФСБ давно превратилась в куратора МВД, стала его внутренним «я». Реальная компетенция ФСБ ничем не ограничена, кроме «революционного правосознания» его сотрудников. Они реально вмешиваются во все, способны инициировать и контролировать любое уголовное дело.

Существует целая система «приводных ремней», которыми милиция сегодня пристегнута к ФСБ. Прежде всего, с сугубо конституционно-правовой точки зрения интерес вызывает существование внутри ФСБ Службы экономической безопасности (ранее ДЭБа), которая присвоила себе право заниматься любыми экономическими преступлениями.

Информации о работе СЭБ ФСБ немного. Тем не менее, похоже, что она структурно напоминает ЦК КПСС – каждой отрасли экономики здесь положен свой контролер. В определенном смысле слова современная ФСБ является чем-то средним между ЦК КПСС и КГБ СССР. На практике, зачастую, она подменяет собою правительство.

Это ассоциация становится еще более осязаемой, если принять во внимание практику командирования сотрудников ФСБ для работы в другие правительственные ведомства. Абсурдной является ситуация, при которой на должности заместителей руководителей министерств или руководителей крупнейших департаментов назначаются люди, числящиеся в штате ФСБ и получающие там вторую заработную плату.

Эти «комиссары от ЧеКа», простодушно называющие себя «кураторами», не пассивны, и, помимо исполнения своих сугубо специфических функций «соглядатаев», активно вмешиваются в управленческий процесс, оказывая зачастую давление на руководителей ведомств. Можно предположить, что аналогичными методами контролируются и крупнейшие государственные компании.

МВД является главной жертвой «кураторства», оно сверху донизу напичкано штатными и нештатными сотрудниками ФСБ. По сути, милицейские следователи и оперативники давно разделились на «белую» и «черную» кость – тех, кто уже связан с ФСБ, и тех, кто об этом пока только мечтает. Все это дополняется «личной унией», практикой тотального контроля «командных высот» в МВД выходцами из ФСБ, причем, как правило, представляющих достаточно узкий клан внутри самого ФСБ.

Проблема еще и в том, что нормативно-правовая база такого «скрещивания» правоохранительных структур, если и существует, то недоступна для исследования гражданскими юристами. Это правовой «черный ящик», о работе которого можно судить, только наблюдая за тем, что есть на входе и выходе. Предположительно, механизм взаимодействия реализуется посредством создания так называемых объединенных оперативно-следственных групп, куда наряду с сотрудниками ФСБ входят и милиционеры. Через работу этих групп ФСБ осуществляет полный контроль милицейского следствия.

Таким образом, правоохранительная система России носит двухуровневый характер. Это своего рода «двухпалубник», на верхнем, открытом обзору этаже которого сосредоточены бесправные исполнители (милиция, прокуратура и другие), а на нижнем, скрытом от посторонних глаз, расположились те, кто принимает решения – офицеры ФСБ. Конституционность такой конструкции если не сомнительна, то, по крайней мере, заслуживает того, чтобы ее исследовали и гласно обсудили.

Разложение милиции начинается с потери смысла ее существования. Ничто так не развращает, как лень, соединенная с безответственностью. По сути, милиции отведена роль вспомогательной службы. Ничего серьезного она сама сделать не может, для этого есть старший «куратор». Это особенно остро ощущается в милицейских верхах. Министр внутренних дел в России – фигура не политическая, а административная. Это не министр, а исполнительный директор. Чем лучше он обеспечивает описанное специфическое взаимодействие между МВД и ФСБ, тем считается более эффективным. Этот «импульс бесполезности» передается сверху вниз по всей милицейской вертикали и деморализует сотрудников. В свободное от исполнения поручений старших товарищей время милиция работает на себя.

Во-вторых, только барон Мюнхгаузен был способен вытащить сам себя из болота за волосы. Российская милиция такими фантастическими способностями не обладает. Поэтому никакая реформа невозможна без восстановления эффективного внешнего контроля за деятельностью МВД. Это значит, что реформа правосудия должна проводиться или раньше, или одновременно с реформой МВД. Это тема отдельного разговора, скажу только, что реформа правосудия в России должна начинаться с внедрения принципов судебного самоуправления и обеспечения хотя бы относительной независимости суда от исполнительной власти.

В-третьих, главным условием успешной реформы МВД является устранение двухуровневого характера правоохранительной системы, при котором существует «внешняя» и «внутренняя» службы. МВД (или его правопреемники) должно стать ответственным ведомством, самостоятельным в пределах своей компетенции и несущим всю полноту ответственности за поддержание правопорядка в стране.

Хотим мы этого или нет, но реформа в первую очередь должна коснуться не МВД, а ФСБ. Эта организация в течение каких-то десяти лет вновь стала «нашим всем», восстановив и даже умножив (за счет партийного контроля) все свои прежние полномочия. Речь не идет о дискриминации или дискредитации ФСБ. Речь идет о возвращении ее деятельности в конституционные рамки.

Я не берусь судить о том, насколько целесообразно иметь специализированную службу, ориентированную на борьбу с терроризмом, осуществление разведывательной и контрразведывательной деятельность, существующую наряду с другими спецслужбами, в том числе, такими как ГРУ и СВР. Но я глубоко убежден в нецелесообразности сохранения «суперслужбы», фактически приватизировавшей компетенцию всех других правоохранительных ведомств, включая МВД.

Здесь необходимо внести ясность. Реорганизация ФСБ – это, собственно, не реформа правоохранительной системы, а ее предпосылка, своего рода «condiciо sine qua non». Само по себе урезание не обусловленной текущими потребностями общества «сверхкомпетенции» ФСБ проблем не решает. Но оно дает возможность начать их решать. Только после того, как ФСБ перестанет быть внутренним «я» МВД, Прокуратуры и Следственного комитета, можно будет приступить к серьезной реорганизации этих ведомств.

Сегодня практически неважно, как устроена милиция, так как за ее спиной стоит «дядька» в лице ФСБ, который поправит и направит, похвалит и накажет, а когда надо, и зачистит. Но, если этот стержень изъять, то придется переиначить всю правоохранительную систему, прежде чем она сможет начать нормально функционировать. Одно дело - сохранять архаичную советскую милицию почти в неприкосновенном виде, зная, что работаешь со страховкой. Другое дело - оставлять ее в этом виде, понимая, что это единственная работающая структура, и никакой параллельной резервной копии не существует.

Под таким углом зрения на реформу МВД пока вообще мало кто смотрел, и запас идей выглядит чрезвычайно скудным. В общем и целом наиболее конструктивно звучат предложения Сергея Степашина, которые сводятся к созданию единого следственного комитета и разделению МВД на федеральную криминальную полицию, национальную гвардию и региональную милицию. Однако, здесь уместны два замечания.

Во-вторых, начинать, видимо, нужно не со структуры, а с целей. Прежде, чем определять конфигурацию основных компонентов системы, надо определиться с содержанием ее деятельности. Сегодня должны быть пересмотрены существующие подходы к организации всего уголовного судопроизводства, которое является плохой калькой с советской системы.

Необходимо вернуться к вопросу об обновлении уголовно-процессуального кодекса, который слишком много вопросов оставляет открытыми. Достаточно сказать, что ситуация, при которой обвинение предъявляет следователь, а не прокурор, который должен поддерживать его в суде, выглядит, с моей точки зрения, достаточно странной. Только после этого можно будет определиться, нужен ли нам единый следственный комитет или, например, следствие должно быть организовано при судах, и так далее.

Таким образом, реформа МВД, в отличие от «разговоров о реформе», предполагает включение в дискуссионное поле такого огромного количества насущных вопросов, касающихся организации всей правоохранительной сферы, судоустройства и судопроизводства, о котором ни власть, ни общество не имеют сегодня ни малейшего представления. О реформе сегодня говориться легко только потому, что никто не говорит о ней всерьез. И для этого существуют вполне конкретные политические причины.

Нынешнее положение вещей в милиции и во всей правоохранительной сфере возникло не по недосмотру. Оно не случайно, не является досадным сбоем в работе политической системы, а, наоборот, имманентно присуще этой системе. Более того, в их нынешнем виде ФСБ, МВД, СКП и прочие сублиматы правоприменительной деятельности являются стержнем, на котором держится вся политика и экономика современной России. Поэтому дело обстоит еще сложнее: невозможна, по большому счету, не только частная «реформа МВД» без реформы всей правоохранительной системы, но невозможна и частная реформа всей правоохранительной системы без общей политической реформы.

Тот экономический и политический строй, который сформировался в современной России, может быть адекватно описан только в рамках научной дисциплины, которую я назвал бы «полицэкономия госкапитализма». В основе «полицэкономии» лежит ежедневное и повсеместное вмешательство правоохранительных органов в экономическую и социальную жизнь общества. То, что сегодня в России принято называть «силовым блоком», по-настоящему и есть экономический блок правительства. По крайней мере, реальное влияние руководителей ФСБ и МВД на экономические процессы значительно более существенно, чем влияние многих руководителей министерств экономики и финансов.

Правоохранительные органы играют сегодня самую существенную роль в процессе перераспределения материальных и финансовых ресурсов. Именно поэтому экономические преступления с каждым годом составляют все большую долю всех расследуемых дел. Население прямо и с детской непосредственностью реагирует на эту ситуацию – служба в милиции и, тем более, работа в налоговых органах, прокуратуре или ФСБ называются сегодня большинством выпускников школ как наиболее предпочтительная карьера. Тот, кто контролирует российскую милицию, контролирует сегодня российскую экономику.

Эта система сложилась исторически, произрастая из слабости российских экономических и политических институтов. По сути «силовое» вмешательство в экономику компенсирует бездействие недоразвитых рыночных механизмов. Деятельность «силовиков» - это мощнейший внерыночный регулятор экономики. Отношение к нему не может быть однозначным.

С другой стороны, Россия исторически выработала уникальную «вакцину от недоразвитости». В критических ситуациях, в отличие от типичных «недоразвитых государств» Африки или Латинской Америки, она включает механизмы «внеэкономического стимулирования» и создает некое «внутреннее государство», которое компенсирует слабость институтов «внешнего государства» за счет террора. Так было в XVI веке при Иване Грозном и в XX веке при Сталине. Нечто похожее происходит и сегодня.

С легкой руки журнала «Стратфор» политическую жизнь современной России стали описывать в терминах борьбы «силовиков» и «цивиликов», имея в виду «милицейский» и «экономический» блок в окружении Владимир Путина. Я хотел бы предостеречь от упрощений в трактовке феномена «силовиков», от попытки объяснить его при помощи сугубо либеральной концепции «нарушения демократии» и «узурпации власти выходцами из КГБ». «Силовики» появились на свет как «санитары олигархического леса». Более того, их явление полностью вписывалось в русскую политическую традицию. Они решали вполне конкретную задачу стабилизации общества, неспособного самостоятельно выпутаться из одолевших его противоречий. У «силовиков» была своя историческая миссия в современной России. Проблема сегодня лишь в том, что они ее исчерпали. Лес сгорел, санитары превратились в мародеров.

По Гегелю история повторяется дважды – один раз как трагедия, другой раз как фарс. В определенном смысле слова нам суждено стать свидетелями фарса «неосталинизма». Безусловно, аналогия эта очень поверхностна, и между эпохой Сталина и эпохой Путина лежит историческая пропасть. Тем не менее, общее между ними то, что в основе и той, и другой «систем» лежит стремление компенсировать неработоспособность институтов государственной власти при помощи создания внутреннего института «личной власти», опирающегося на прямой персональный контроль над правоохранительными органами, используемыми как инструмент экономического и политического влияния. Разница в отсутствии сегодня идеологии и партийного контроля.

Проблема со всеми этими персонализированными компенсаторными механизмами состоит в том, что срок их жизни, как правило, строго ограничен продолжительностью жизни их авторов. В то же время, их влияние на судьбу государственных институтов оказывается разрушительным. Это классический пример лекарства, у которых отрицательных побочных эффектов больше, чем пользы. То есть они дают передышку на определенное время, включая нечто вроде искусственной вентиляции легких. Но пока больное общество находится на искусственном дыхании, его институты окончательно приходят в упадок. Можно сказать, что режим персональной власти добивает государственные институты.

В конце концов, возникает дилемма: держать больного на искусственном дыхании вечно невозможно, но любая попытка отключить аппарат может привести к смерти. И чем дольше решение не принимается, тем тяжелее будет справиться с последствиями. Таким образом, постепенно главным вопросом политической повестки дня в таком обществе становится «стратегия выхода» их режима экономической «спецоперации» и возврата к нормальному «регулярному государству» с пусть и не идеальными, но все же самостоятельными и работающими институтами.

Исторический опыт подсказывает, что есть два сценария выхода из этого тупика: управляемый (хрущевская оттепель) и неуправляемый (смута начала XVII века). В первом случае власть находит в себе силы самостоятельно начать демонтаж системы личной власти, частью, убирая «излишества», частью превращая сами элементы «внутренней власти» в регулярные институты. Во втором случае, режим умирает вместе со смертью своего создателя, и страна погружается в хаос, выйти из которого удается путем невероятных усилий и ценой огромных потерь.

С этой точки зрения первоочередной задачей, стоящей сегодня перед Россией, является управляемая конверсия политической системы, ее плавная поэтапная «демилитаризация». В рамках этого процесса мутные институты, возникшие в лоне «ментовского государства» (по образному выражению Л.Никитинского) должны быть заменены более прозрачными регулярными государственными институтами. Эта конверсия является необходимой предпосылкой модернизации, о которой сегодня так много говорится. Реформа МВД может состояться не на словах, а на деле, только как составная часть этого политического движения.